Über die Sinnhaftigkeit einer globalen Mindeststeuer

Markus Hammer, Leiter Financial Services Tax & Legal bei PwC Deutschland; Prof. Dr. Andreas Suchanek, HHL Leipzig Graduate School of Management

Die G7 haben mit ihrem Bekenntnis zur globalen Mindeststeuer ein neues Kapitel der Zusammenarbeit aufgeschlagen. Nach jahrelangen Verhandlungen haben die G7 Einigkeit erreicht und beschlossen, dass im nächsten Schritt die OECD und die G20 für die Mindeststeuer gewonnen werden sollen.

Niedrigsteuerwettbewerb der Staaten

Diese Idee kann von den G7 leicht vorgebracht werden, denn ihre Unternehmenssteuern liegen regelmäßig über der 15%-Grenze. Für wen entsteht aus der 15%-Untergrenze Druck, die Steuern zu erhöhen? Die Regelung geht vor allem zu Lasten von kleineren Staaten, die auch nicht den G20 zugerechnet werden. Dazu zählen sowohl kleinere Länder der westlichen Welt (u.a. Schweiz, Luxemburg, Irland), als auch die einschlägig bekannten „Inseln“, die für ihr niedriges Steuerumfeld bekannt sind. Bereits in den 90er Jahren nutzten diese Staaten Niedrigsteuern als Mittel, um insbesondere Finanzdienstleistungskonzerne zu überzeugen, Konzertteile in ihr Territorium zu verlagern. Die daraus folgende Zuweisung der Gewinne an diese Staaten zur weiteren Besteuerung hat zwar nur sehr geringfügig zur Zahlung von Gewinnsteuern in diesen Ländern geführt, allerdings entstanden hochwertige lokale Arbeitsplätze mit daraus folgenden positiven Effekten auf die Volkswirtschaft im Allgemeinen und die Steuereinnahmen aus der Lohn- und Umsatzbesteuerung im Besonderen.

Zuweisung von Gewinnsteuern

Gänzlich anders verhält es sich bei der Zuweisung des Besteuerungsrechtes der Unternehmensgewinne an die Staaten, in denen der Umsatz getätigt wurde (statt in dem Staat, in dem das Unternehmen ansässig ist). Die Zuweisung von Gewinnsteuern im Rahmen von Doppelbesteuerungsabkommen steht noch in der Tradition klassischer Industriekonzerne. Der Vertrieb in einem Land ohne feste Geschäftseinrichtung war lange Zeit undenkbar. Aber ohne feste Geschäftseinrichtung findet regelmäßig keine Gewinnbesteuerung statt. Das Aufbrechen der Wertschöpfungsketten, eine ausgefeilte Logistik und sichere Bezahlmöglichkeiten haben zahlreichen digitalen Geschäftsmodellen Absatzmärkte eröffnet, ohne dort Gewinnsteuern zahlen zu müssen, eine ganz legale Praxis. In der westlichen Welt sind das vor allem die in den USA ansässigen und dominierenden Internetkonzerne.

Der ethische Blickwinkel

Was ist aus ethischer Sicht von alledem zu halten? Die Grundidee der Ethik ist, die gesellschaftliche Zusammenarbeit, und damit das gute Leben aller, zu fördern ohne unangemessene Schädigung einzelner. Es kann als bemerkenswerte Entdeckung der letzten 250 Jahre gelten, dass Wettbewerb, der ja immer auch ein Konflikt ist, in den Dienst dieser Zusammenarbeit gestellt werden kann. Gilt das auch für Steuerwettbewerb? Und wenn ja, warum sollte man ihn dann beschränken?

Die Antwort auf die erste Frage lautet: Ja, grundsätzlich kann es vernünftig sein, wenn Länder, die um Ansiedlungen von Unternehmen konkurrieren, dafür auch als Mittel ihre Steuerpolitik einsetzen. Das Argument ist auch darauf zu stützen, dass eine Weltsteuerbehörde nicht nur schlecht vorstellbar ist, sondern vermutlich auch wenig erstrebenswert.

Was ist dann mit der zweiten Frage: Soll man den Steuerwettbewerb dann beschränken? Die Antwort liegt auf der Hand, wenn man das Wesen des Leistungswettbewerbs verstanden hat. Denn dieser beruht darauf, dass Wettbewerb eben dadurch in den Dienst der Gesellschaft gestellt wird, dass über Leistungen konkurriert wird, nicht aber darüber, wie andere am besten geschädigt werden können oder – wie im Fall eines unbeschränkten Steuerwettbewerbs – negative Nebenwirkungen auftreten, die unter Umständen sogar das Gesamtsystem gefährden können.

Dazu ist zu berücksichtigen, dass die Unternehmen, deren Gewinne aus guten Gründen besteuert werden sollen, diese Gewinne nur erzielen können auf der Grundlage einer institutionellen und physischen Infrastruktur, die die jeweiligen Staaten bereitstellen – man denke nur an Rechtssicherheit, deren Fehlen die Kosten für Unternehmen rasch in die Höhe schießen lässt. Die Gewinnbesteuerung ist, wenn man so will, die Gegenleistung, die Unternehmen dafür erbringen (sollten), um diese Grundlagen in Anspruch nehmen zu können.

Dieses an sich sehr sinnvolle Leistungs-Gegenleistungsprinzip wird unterminiert durch unbegrenzten Steuerwettbewerb. Denn in diesem Wettbewerb haben interessanterweise vor allem sehr kleine Staaten einen enormen Wettbewerbsvorteil: Sie senken die Steuersätze auf nahezu Null, erhalten aber andere Vorteile, z.B. durch Schaffung neuer Arbeitsplätze, die dann ihrerseits ‚normal‘ besteuert werden. Mit dem Sozialtheoretiker Mancur Olson gesprochen findet hier eine „Ausbeutung der Großen durch die Kleinen“ (Staaten) statt. Geschädigt werden allerdings die Steuerzahler in besagten großen Staaten. Sie müssen die staatlichen (Vor-)Leistungen mitfinanzieren, die auch gewinnverlagernde Unternehmen in Anspruch nehmen.

Fazit

Eine gute Gesellschaft ist eine „Zusammenarbeit zum gegenseitigen Vorteil“ (J. Rawls). Das sollte sowohl für die Zusammenarbeit von Unternehmen und Staaten gelten als auch für die Kooperation zwischen Staaten, wenn es darum geht, globale Wettbewerbsprozesse sinnvollen Mindeststandards zu unterwerfen.

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