Wie fördert man Steuerehrlichkeit?

Markus Hammer, Leiter Financial Services Tax & Legal bei PwC Deutschland; Prof. Dr. Andreas Suchanek, HHL Leipzig Graduate School of Management

Kein Mensch zahlt gerne Steuern. Gleiches gilt für Unternehmen. Doch ist das Zahlen von Steuern schlicht notwendig, um das Staatswesen, von dessen Funktionsfähigkeit alle profitieren, zu befähigen, seine Aufgaben wahrzunehmen. Das ist nachvollziehbar. Diese Nachvollziehbarkeit ist Voraussetzung für die Steuerehrlichkeit der zur Steuerzahlung Verpflichteten. Steuerehrlichkeit beruht auf insbesondere drei Faktoren: erstens der eigenen Haltung, zweitens des verantwortungsvollen Umgangs des Staates mit den eingenommenen Steuern und drittens der beobachteten Steuerehrlichkeit Anderer.

Sonderregelungen verkomplizieren das Regelungssystem

Nun gibt es immer wieder Gründe, Sonderregelungen für eine bestimmte Gruppe von Steuerzahlern einzuführen. Ausnahmeregelungen werden insbesondere in Deutschland als Mittel zur Erlangung von Einzelfallgerechtigkeit angeführt. Die über Jahrzehnte währende Praxis der Anhäufung von Sonderregelungen im Steuerrecht hat den sprichwörtlichen Steuerdschungel entstehen lassen. Die bestehende Kompliziertheit des Steuerrechts ist eine direkte Folge des Ziels, Härtefälle im Einzelnen durch Ausnahme- und Sonderregelungen zu vermeiden.

Einfluss von Ethik- bzw. Wertewandel auf bestehende Regelungen

Auch legale Gestaltungsmodelle können (Jahre später) als nicht (mehr) legitim empfunden werden, wenn sie zwar dem Wortlaut des Gesetzes nicht widersprechen aber dem Regelungsziel zuwiderlaufen. Aus rechtsstaatlicher Sicht ist die Unterscheidung zwischen legal und legitim wichtig, aber auch schwierig. Die Besteuerung stellt einen wesentlichen Eingriff des Staates in die Vermögenssphäre seiner Steuerbürger dar. Die Bürger müssen sich darauf verlassen können, dass legale Steuerplanung nicht nachträglich als illegitim und damit ihr Verhalten als nicht regelkonform umgedeutet wird. Dass sich der Wettbewerb zwischen den Staaten auch gegen diese selbst richten kann, haben jüngst die G20 erkannt. Die auffällige Niedrigbesteuerung von US-Internetkonzernen führte zu dem Beschluss, ein Konzept auf den Weg zu bringen, um eine globale Mindestbesteuerung sicherzustellen. Dem Steuerwettbewerb der Staaten werden damit Untergrenzen gezogen.

Nun sind viele Steuermodelle hochkomplex, und der Gesetzgeber tut sich nicht selten schwer, sie nachzuvollziehen und jene Schlupflöcher zu erkennen, die Formen des ungewollten Steuersparens ermöglichen. Doch wenn der Staat ungewollte Besteuerungslücken nicht erkennt, kann er sie auch nicht angemessen gestalten – was im Sinne aller Bürger wäre.

Transparenz soll Abhilfe schaffen

Insofern ist es nicht abwegig, dass der Staat versucht, mehr Transparenz herzustellen und besser über die genutzten Steuermodelle informiert zu sein. Dies ist der Sinn der DAC6 (Directive on Aministrative Cooperation), mit der Intermediäre seit Juli 2020 verpflichtet sind, grenzüberschreitende Steuermodelle, die bestimmte Kriterien erfüllen, an das Bundeszentralamt für Steuern zu melden. Die Voraussetzungen für die Meldung eines Steuermodells sind sehr allgemein gehalten und dienen dem vorrangigen Ziel, einen Marktüberblick zu erhalten, z.B. das Vorliegen einer Verschwiegenheitserklärung, die Kopplung der Vergütung an die eingesparte Steuer oder die Vermeidung von Erklärungspflichten.

Entstehende Problemfelder

Die Gemengelage aus internationalem Steuerwettbewerb, lokalem Steuerdschungel und Informationsdefiziten über die tatsächliche Praxis der Steuergestaltung führt im Zusammenhang mit der Meldepflicht gemäß DAC6 zu zwei Problemen:

Wie zuvor beschrieben, sind nicht alle legalen Steuermodelle auch politisch erwünscht bzw. gesellschaftlich akzeptiert. Doch kann daraus das Problem erwachsen, dass Formen der Steuergestaltung grenzübergreifender Art per se „verdächtig“ erscheinen. Sie können den Anschein nahelegen, dass man sich „drücken“ will, dort Steuern zu zahlen, wo man selbst Vorteile staatlich finanzierter Leistungen in Anspruch nimmt, zu deren Finanzierung aber nichts beitragen möchte. Wird vom Gesetzgeber, wie in DAC6, eine Offenlegung jedweder Form der Steuergestaltung verlangt, kann der Betroffene das Gefühl bekommen, er werde hierdurch unter den Generalverdacht der Steuervermeidung, die sich nahe an der Grenze zur Steuerhinterziehung bewegt, gestellt. Man darf vermuten, dass dieses Gefühl nicht unbedingt eine grundsätzlich positive Einstellung zu angemessenen Steuerzahlungen fördert.

Zugleich wird man erwarten müssen, dass gerade jene, die tatsächlich „verdächtige“ Steuermodelle nutzen, diese kaum dem Staat übermitteln werden. Der Staat wird gerade nicht an jene Informationen gelangen, die für ihn besonders wichtig wären. Das wiederum stellt aber den Sinn der Maßnahme infrage.

Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz der Regelungen sind entscheidend

Was tun? Aus unserer Sicht ist die Nachvollziehbarkeit der steuerlichen Regelungen eine notwendige Grundlage für ein effektives und faires, weil die Steuerehrlichkeit förderndes, Steuersystem. Steuerpflichtige aufzufordern, nicht legale Steuerplanung zu melden, wird nicht erfolgreich sein. Die Meldepflicht von legaler Steuerplanung, die den Finanzbehörden spätestens im Rahmen ihrer Steuerprüfung bekannt werden wird, dürfte ehrliche Steuerzahler nur verärgern.

Auch wenn es unseres Erachtens bis auf Weiteres keine „Bierdeckellösungen“ geben wird, sollten doch bei der weiteren Entwicklung der Steuergesetzgebung die Kriterien der Nachvollziehbarkeit und breiten Akzeptanz der Regelung Priorität haben.

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