Kommt die Kernbrennstoffsteuer? – Die verfassungs- und europarechtlichen Einwände sind gravierend

In einem Interview am 21. 6. 2010 sprach sich Finanzminister Wolfgang Schäuble für eine stärkere Besteuerung der Energie „im Sinne einer ökologischen Nachhaltigkeit“ aus und nannte als Beispiel die Einführung einer Brennelementesteuer, die auf die Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von elektrischem Strom erhoben werden soll. Rund 2,3 Mrd. € soll die Steuer für den Bundeshaushalt bringen. In der politischen Diskussion wird darin auch eine „angemessene Beteiligung“ der Kernkraftwerkbetreiber an den zukünftigen, die öffentlichen Haushalte belastenden Sanierungskosten gesehen. Ein Gesetzentwurf existiert noch nicht. Auch die SPD-Fraktion begrüßt eine solche Steuer und forderte die Bundesregierung in einem parlamentarischen Antrag (BT.-Drucks. 17/2410)  auf, einen entsprechenden Gesetzentwurf vorzulegen. Aber die rechtlichen Bedenken sind erheblich.

So vielfältig, ja fast unbegrenzt, die Möglichkeiten sein mögen, Steuern zu erheben, der Staat kann sie nur ergreifen, wenn er sich dabei im Rahmen des Grundgesetzes und des Europäischen Rechts bewegt. Verfassungsrechtlich muss eine neue Steuer zunächst den Vorgaben der Finanzverfassung entsprechen, d. h. sie muss sich in den Katalog der in Art. 106 GG genannten Steuerarten einordnen lassen. Europarechtlich darf die Steuer nicht mit den Grundfreiheiten und mit dem sog. Europäischen Sekundärrecht (Verordnungen, Richtlinien) kollidieren.

Finanzverfassungsrechtlich entscheidend ist, ob die Kernbrennstoffsteuer als Verbrauchsteuer i.S.d. Artikel 106 Abs. 1 Nr. 2 Grundgesetz angesehen werden kann. Verbrauchsteuern belasten den Verbrauch oder Verzehr von verbrauchsfähigen Wirtschaftgütern (Waren), verlagern aber den Zeitpunkt der Besteuerung vor, nämlich in der Regel auf bestimmte Verkehrsakte, die den Verbrauch ermöglichen.  Das BVerfG formuliert das so: „Die Verbrauchsteuer knüpft an das Verbringen des Verbrauchsgutes in den allgemeinen Wirtschaftsverkehr an, ohne aber – wie die Verkehrsteuern – im Tatbestand beide Seiten, insbesondere beide Vertragspartner zu erfassen“ (Urteil vom 7. 5. 1998 – 2 BvR 1991/95, BVerfGE 98 S. 106 [124]). Da an den Einsatz von Kernbrennstoffen, insbesondere Brennelementen angeknüpft wird, müsste es sich bei diesen um ein „verbrauchsfähiges Gut“ handeln. Zwar geht das BVerfG davon aus, dass verbrauchsfähige Güter auch Produktionsmittel sein können, aber das Produktionsmittel muss – wie etwa die bei der Produktion verbrauchten Kraftstoffe – Eingang in das vom Endverbraucher konsumierte Gut finden. Dies ist bei nuklearen Brennstäben nicht der Fall, da sie bei ihrem Einsatz nicht aufgebraucht werden und sich in keiner Weise in veränderter Form im verbrauchsfähigen Endprodukt wiederfinden. Die Steuer wird also nicht beim Einsatz eines Gutes erhoben, das sich in der Herstellung der endverbrauchsfähigen Ware wiederfindet, was aber nach der gegenwärtigen Rechtsprechung des BVerfG erforderlich ist (siehe etwa Urteil vom 20. 4. 2004 – 1 BvR 1748/99, 905/00, BVerfGE 110 S. 274 [297 f.]).

Auch aus europarechtlicher Sicht unterliegt das Gesetzesvorhaben Bedenken. Nach Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe a der Energiesteuerrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, „bei der Stromerzeugung verwendete Energieerzeugnisse“  von der Besteuerung zu befreien (sog. Verbot der Inputbesteuerung). Der Grund liegt darin, dass aus EU-rechtlicher Sicht elektrischer Strom nicht durch Erfassung der eingesetzten Energieträger, sondern durch die Erfassung des elektrischen Stroms selbst besteuert werden soll. Damit wird sichergestellt, dass das im EG-rechtlichen Verbrauchsteuersystem vorherrschende Bestimmungslandprinzip (Steuer soll dort anfallen und vereinnahmt werden, wo der bestimmungsgemäße Verbrauch, hier also der Stromverbrauch stattfindet) verwirklicht wird. Die geplante Kernbrennstoffsteuer läuft aber genau diesem verbrauchsteuerpolitischen Konzept der EU zuwider, da sie zu einer Besteuerung im Herkunftsland (Land der Stromerzeugung) führt. Ihre Europarechtswidrigkeit ist liegt auf der Hand.

Der Gesetzgeber wäre gut beraten, die Pläne für die Einführung einer Kernbrennstoffsteuer wieder fallen zu lassen. Rechtsstreitigkeiten sind vorprogrammiert. Stromkonzerne haben nach Presseberichten jetzt schon mit Klagen gedroht,  und es ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber recht schnell von zwei Seiten in Bedrängnis geraten wird: zum einen von Seiten des BVerfG, das seine Rechtsprechung zum Verbrauchsteuerbegriff ändern müsste, um das Gesetz passieren zu lassen, zum anderen von Seiten des Europäischen Gerichtshofs, der auf die Einhaltung der Energiesteuerrichtlinie pochen wird und sich von fiskalischen und lenkungspolitischen Überlegungen der Bundesrepublik nicht wird beeindrucken lassen.

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