Brexit – Arbeitsmigrationsrechtliche Auswirkungen im No Deal-Szenario

RA Dr. Gunther Mävers, Maître en droit (Aix-en-Provence), michels.pmks Rechtsanwälte Partnerschaft mbB, Köln

Der (möglicherweise unmittelbar) bevorstehende Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union wirft vielfältige Fragen in allen Rechtsgebieten auf. Der folgende Beitrag widmet sich den Auswirkungen eines ungeregelten Austritts (Hard BREXITS) aus Sicht des Arbeitsmigrationsrecht.

Hintergrund und aktueller Stand

Derzeit ist das Vereinigte Königreich (immer noch) ein Mitgliedstaat der EU, trotz der seinerzeit durch die (damalige) Premierministerin Theresa May dem Europäischen Rat übermittelten Austrittserklärung, die Europäische Union am 29. März 2017 verlassen zu wollen. Art. 50 Abs. 3 Vertrag über die Europäische Union (EUV) sieht für diesen Fall das Wirksamwerden des Austritts nach Ablauf von zwei Jahren nach der Austrittserklärung vor. Allerdings wurde zwischenzeitlich aufgrund einer Vereinbarung zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich, das auf einem Briefwechsel von Mitte März 2019 basiert, die Zweijahresfrist bis zum 31. Oktober 2019 verlängert.

Sofern der Rat (im Einvernehmen aller Mitgliedstaaten) mit dem Vereinigten Königreich nichts anderes vereinbart, würden daher alle unionsrechtlichen Verträge ab dem Tag nach dem Austritt nicht mehr gelten. Folglich wäre das Vereinigte Königreich ab dem 1. November 2019 nicht mehr Mitglied der EU und seine Bürger müssten konsequenterweise als Drittstaatsangehörige betrachtet werden, die grundsätzlich genauso wenig privilegiert wären wie andere Drittstaatsangehörigen (vorbehaltlich etwaiger Privilegien, welche die EU oder einzelne ihrer Mitgliedstaaten ihnen gewähren würden).

Ungeachtet dessen haben die Mitgliedstaaten weitgehend Regelungen vorbereitet oder geschaffen, die für den Fall eines ungeregelten Austritts Platz greifen sollen. Im Folgenden sollen die arbeitsmigrationsrechtlichen Auswirkungen im No Deal – Szenario in Deutschland beleuchtet werden.

Kein Deal („HARD BREXIT“)

In Ermangelung einer Ratifizierung des Austrittsabkommens durch das Vereinigte Königreich bis zum  31. Oktober 2019 und vorbehaltlich einer weiteren Verlängerung der Frist des Art. 50 Abs. 3 EUV würde die Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs in der EU mit sofortiger Wirkung zum Tag nach dem Austritt, d.h. mit Wirkung ab dem 1. November 2019, seine Beendigung finden. Folglich würde keine der Regelungen, die eine EU-Mitgliedschaft voraussetzen, mehr für das Vereinigte Königreich und seine Bürger gelten. Diesem Dilemma Rechnung tragend hat der bundesdeutsche Gesetzgeber bereits Regelungen verabschiedet, die die Auswirkungen eines ungeregelten Austritts auch im Arbeitsmigrationsrecht abfedern helfen sollen.

Einreise und Aufenthalt

Nach dem Austritt aus der EU wären insbesondere britische Bürger keine EU-Bürger („Unionsbürger“) mehr und würden von keinem der ihnen zuvor wegen ihrer Unionsbürgerschaft gewährten Rechte profitieren. Daher würde die Frage, ob sie berechtigt wären, eine Grenze eines EU-Mitgliedstaates zu überschreiten und sich in einem EU-Mitgliedstaat aufzuhalten, je nach Aufenthaltsdauer sowohl durch EU- als auch durch nationale Gesetze geregelt und zu betrachten.

Grundsätzlich ist jeder Drittstaatsangehörige vor der Einreise in das Schengen-Gebiet, (einschließlich Deutschland) nach EU-Recht (EU-Verordnung 810/2009 – Visakodex) und nationalem Recht (§ 4 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz) visumspflichtig. Die EU-Verordnung 2018/1806 sieht jedoch einen Anhang vor, in dem die Länder aufgeführt sind, für die die Visumspflicht aufgehoben ist. Am 13. November 2018 hat die Europäische Kommission insoweit bereits vorgeschlagen, britische Staatsangehörige im Rahmen eines No-Deal-Szenarios visumfrei in die EU einreisen zu lassen, allerdings nur mit der Maßgabe, dass das Vereinigte Königreich im Gegenzug auch allen EU-Bürgern die visumsfreie Einreise gewährt (KOM(2018) 745 endgültig). Da die britische Regierung ihrerseits erklärt hat, dass sie beabsichtigt, kein Visum von Bürgern der EU27-Mitgliedstaaten für Kurzaufenthalte zu touristischen der geschäftlichen Zwecken zu verlangen, wäre diese Gegenseitigkeit wohl auch gewährleistet.

Dies würde im Ergebnis bedeuten, dass weder britische Staatsbürger noch deutsche Staatsbürger (wie auch alle anderen Unionsbürger) ein Visum benötigen würden, wenn sie in den Schengen-Raum bzw. in das Vereinigte Königreich für Kurzaufenthalte von bis zu 90 Tagen in einem Zeitraum von 180 Tagen einreisen.

Erwerbstätigkeit

Die Frage, ob britische Staatsangehörige im Falle eines ungeregelten Austritts einen Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit beanspruchen können, ist mangels Gesetzgebungskompetenz der EU eine Frage allein des nationalen Rechts. In Deutschland muss jeder Drittstaatsangehörige vor der Aufnahme einer Beschäftigung eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit bei der Deutschen Botschaft oder dem Deutschen Generalkonsulat in seinem Heimat- bzw. Wohnsitzland beantragen (§§ 4 Abs. 3, 71 AufenthG). Wie in den meisten anderen Ländern hat Deutschland jedoch auch in Bezug auf einige Staatsangehörige eine Reihe von Privilegierungen eingeführt. In Deutschland profitieren die am weitestgehend privilegierten Staatsangehörigen – wie zum Beispiel US-Amerikaner, Kanadier, Japaner, Australier oder Südkoreaner – von den folgenden Privilegierungen:

  • Aufenthaltsberechtigung von mehr als 90 Tagen, wenn zuvor eine Aufenthaltserlaubnis bis zur endgültigen Entscheidung beantragt wurde (§ 41 Abs. 1 und 3 Aufenthaltsverordnung)
  • Entfallen des Erfordernisses der Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Beschäftigung bei kurzfristigen Aufenthalten für bestimmte Tätigkeiten (§ 30 Beschäftigungsverordnung)
  • Möglichkeit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit für jede Art von Beschäftigung, unabhängig vom Sitz des Arbeitgebers (§ 26 Abs. 1 Beschäftigungsverordnung)

Vor diesem Hintergrund erschien es mir immer logisch, dass diese Privilegierungen auch britischen Staatsangehörigen nach dem Austritt gewährt werden würden. Dies würde jedoch entweder eine Gesetzesänderung oder den Erlass einer Verordnung erfordern, was grundsätzlich nur für einen befristeten Zeitraum (von bis zu drei Monaten, Art. 99 Abs. 4 AufenthG) möglich ist. Dies scheint nun im Ergebnis auch so vorgesehen zu werden.

Vor einiger Zeit hat die Bundesregierung unter dem 9. August 2019 zunächst einen Gesetzentwurf betreffend die Fortschreibung von Freizügigkeitsrechten („Gesetz über die Übertragung von Freizügigkeitsrechten auf das Aufenthaltsrecht nach dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs und Nordirlands aus der EU“) verabschiedet, der zusammengefasst folgende Regelungen vorsieht:

  • Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Daueraufenthaltsrecht nach § 4a Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, wird eine Niederlassungserlaubnis nach § 9 AufenthG erteilt.
  • Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach § 2 Freizüg/EU oder § 3 Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen und die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 3, 4 oder 6 AufenthG erfüllen, wird eine Aufenthaltserlaubnis nach diesen Vorschriften erteilt.
  • Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach § 2 oder § 3 Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, aber nicht die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 3, 4 oder 6 oder nach Absatz 1 AufenthG erfüllen, wird eine Aufenthaltserlaubnis nach § 7 Absatz 1 Satz 3 AufenthG erteilt.
  • Britischen Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts ein Aufenthaltsrecht nach dem Freizüg/EU für das Bundesgebiet besitzen, wird bei Beantragung eines Aufenthaltstitels eine (zum weiteren Aufenthalt berechtigende) Fiktionsbescheinigung nach § 81 Absatz 4 AufenthG ausgestellt.

Des Weiteren hat die Bundesregierung am 4. April 2019 die „Fünfte Verordnung zur Änderung der Beschäftigungsverordnung“ verabschiedet, die am 12. April 2019 vom Bundesrat genehmigt wurde. Nach der Begründung zu diesem Verordnungsentwurf soll britischen Staatsangehörigen, die zum Zeitpunkt des Austritts bereits in Deutschland leben oder arbeiten, weiterhin freier Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt werden, ohne dass die Bundesagentur für Arbeit dem zustimmen muss. Dies soll auch für Arbeitsverhältnisse mit britischen Staatsangehörigen gelten, die aufgrund der Freizügigkeit der Arbeitnehmer bisher nur vorübergehend in Deutschland gearbeitet haben (z.B. als Pendler oder in Arbeitsverhältnissen mit mehreren Arbeitsplätzen). Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, dass es für einen Zeitraum bis Ende 2019 gleichermaßen ermöglicht werden soll, neu einreisende britische Staatsangehörige ohne ausländerbeschäftigungsrechliche Hürden in Deutschland zu beschäftigen, z.B. bei Versetzungen nach Deutschland. Ferner soll für britische Staatsangehörige, die nicht vor dem Austritt nicht in Deutschland gelebt oder gearbeitet haben, bis Ende 2020 ein privilegierter Zugang zum Arbeitsmarkt wie für einige Staatsangehörige wichtiger Handelspartner (z.B. die Vereinigten Staaten von Amerika oder Kanada) gelten. Hierfür soll die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit erforderlich sein. Für  Staatsangehörige  des  Vereinigten  Königreichs  Großbritannien  und Nordirland, die sich zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union freizügigkeitsberechtigt  im  Bundesgebiet  aufgehalten  haben,  soll die  Erteilung  eines Aufenthaltstitels  zur Ausübung einer Beschäftigung hingegen auch nach  31. Dezember 2020 wiederum unabhängig vom Sitz des Arbeitgebers keiner Zustimmung bedürfen.

Schließlich plant das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, kurzfristig eine Ministerialverordnung („Brexit Aufenthalts-Übergangsverordnung“) zu erlassen, nach der britische Staatsangehörige und ihre Familienangehörigen zunächst für einen befristeten Zeitraum von drei Monaten von dem Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis befreit werden sollen. Basierend auf § 99 Abs. 4 Satz 1 und 2 Aufenthaltsgesetz ist eine solche Regelung ohne Zustimmung des Bundesrats möglich, soweit es zur Erfüllung einer zwischenstaatlichen Vereinbarung oder zur Wahrung öffentlicher Interessen erforderlich und sie spätestens drei Monate nach Inkrafttreten endet. Es ist jedoch zu beachten, dass die Verlängerung dieser Frist mit Zustimmung des Bundesrates für einen längeren Zeitraum von drei Monaten möglich ist und dass der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 20. September  2019 unlängst auch eine Verlängerung um einen Zeitraum bis zu einem Jahr (wie in § 99 Abs. 4 Satz 3 AufenthG vorgesehen) ausdrücklich befürwortet hat, um eine ausreichende Übergangszeit für die Überleitung der betroffenen britischen Staatsangehörigen und deren Familienangehörige zu schaffen. Diese Verlängerung sei erforderlich, um Nachteile, die durch eine zu kurz bemessene Übergangszeit entstehen können, zu vermeiden.

Zusammenfassung und Ausblick

Nachdem die EU und das Vereinigte Königreich sich Mitte März auf die Verlängerung der in Art. 50 AEUV vorgesehenen Zweijahresfrist (die am 29. März 2019 ausgelaufen wäre) bis  zum 31. Oktober 2019 verständigt hatten, ist es zunächst für ca. 2 – 3 Monate (vermeintlich) ruhig um den BREXIT geworden. Dies hat sich nun seit einigen Wochen wieder vor dem Hintergrund der (wieder) nahenden Frist nachhaltig geändert. Der Rücktritt der ehemaligen Premierministerin Theresa May und die Nachfolge durch den jetzigen Premierminister Boris Johnson hat in diesem Zusammenhang sicherlich nicht zu einer Entspannung beigetragen. Trotz erheblichen Gegenwinds im britischen Parlament wie auch seitens der Gerichte hält dieser bislang eisern an seinem Plan des Austritts zum 31. Oktober 2019 fest.

Die EU jedenfalls hat auch die jüngsten Kompromissvorschläge – wohl auch völlig zu Recht – als unzureichend zurückgewiesen. Das umstrittenste Thema ist hierbei nach wie vor der so genannte „Backstop“ – eine Rückfalllösung für die britische Provinz Nordirland, die an die Republik Irland, einen EU-Mitgliedstaat, grenzt. Der Entwurf des Austrittsabkommens sieht insoweit vor, dass Großbritannien solange in einer Zollunion mit der EU bleiben soll, bis eine bessere Lösung gefunden ist; Nordirland soll zusätzlich im Binnenmarkt bleiben. Hierdurch soll jegliche Art von Zollkontrollen auf der irischen Insel verhindert werden, um den Friedensprozess in der Ex-Bürgerkriegsregion nicht zu gefährden

Ob es vor diesem Befund wenige Wochen vor Ablauf der verlängerten Frist noch zum Abschluss eines ggf. modifizierten Austrittsabkommens kommt oder wir auf einen ungeregelten Austritt zusteuern, lässt sich nicht prognostizieren und bleibt mit Hochspannung abzuwarten. In der Zwischenzeit ist weiterhin völlig unklar, ob das Vereinigte Königreich mit einem modifizierten Austrittsabkommen oder mit einem ungeregelten Austritt aus der EU austreten wird oder gar seine Austrittserklärung – was nach einem Urteil des EuGH möglich wäre – zurückzieht. Die weitere Entwicklung bleibt daher mit Hochspannung abzuwarten.

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