„Rundfunkgebühren“ für internetfähige Computer

Das BVerwG hat am 27. 10.  2010 in drei Fällen entschieden, dass für internetfähige Computer Rundfunkgebühren zu zahlen seien, auch wenn sie ausschließlich beruflich genutzt werden (Az. 6 C 12.09, 6 C 17.09, 6 C 21.09). Die Instanzgerichte hatten bisher überwiegend aus verschiedenen Gründen eine Rundfunkgebührenpflicht verneint (Übersicht über die Rechtsprechung bei Anna Maria Reislhuber, MMR 2010 S. 459-463, mit Tabelle auf S. 463). Der 6. Senat des BVerwG hat die Revisionen der Kläger, die vor Oberverwaltungsgerichten unterlegen waren, abgewiesen. Es handelte sich um die Urteile des OVG Rheinland-Pfalz vom 12. 3. 2009 (Az. 7 A 10959/08; Vorinstanz VG Koblenz, Urteil vom 15. 7. 2008 – 1 K 496/08.KO), des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. 5. 2009 (Az. 8 A 732/09; Vorinstanz VG Münster, Urteil vom 27. 2. 2009 – 7 K 744/08) und des Bayerischen VGH vom 19. 5. 2009 (Az. 7 B 08.2922; Vorinstanz VG Ansbach, Urteil vom 10. 7. 2008 – AN 5 K 08.00348).

Nach Auffassung des Gerichts handelt es sich bei internetfähigen Computern um Rundfunkempfangsgeräte im Sinne des Rundfunkgebührenstaatsvertrages, der die rechtliche Grundlage für die Erhebung der sogenannten Rundfunkgebühren bildet. Es komme nicht darauf an, ob die Kläger tatsächlich Radio- oder Fernsehsendungen mit ihren Computern empfingen. Es sei nicht einmal erforderlich, dass die Geräte überhaupt mit dem Internet verbunden seien. Vielmehr genüge es, wenn die Geräte technisch dazu in Lage seien. Diese sich aus dem Staatsvertrag ergebende Rechtslage verstoße auch nicht gegen die Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) oder den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1). Das neuere Spezialschrifttum, soweit es nicht von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihren Trabanten inspiriert oder in Auftrag gegeben worden ist, war ganz überwiegend – mit unterschiedlichen Begründungen – zum gegenteiligen Ergebnis gelangt.

Die Entscheidung hat in ungewöhnlich krasser Form die verfassungsrechtlichen Probleme, die mit der Anknüpfung einer landesrechtlichen Zwangsabgabe an den Besitz von Computern verbunden sind, verkannt. Vor allem ist verkannt worden, dass es sich nicht primär um ein Grundrechtsproblem handelt, sondern darum, ob die Vorgaben des Finanzverfassungsrechts und der bundesstaatlichen Kompetenzordnung beachtet worden sind.

Rundfunkrecht fällt im Wesentlichen in die Kompetenz der Länder. Zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dürfen die Länder auch Gebühren erheben. Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit dieser Abgabe ist jedoch, dass

1.      die erhobene Zwangsabgabe keine Steuer ist und

2.      dass die staatliche Leistung, für die sie erhoben wird, Rundfunk ist.

Dabei kommt es nicht darauf an, welche Bezeichnungen der Gesetzgeber verwendet. Sie sind verfassungsrechtlich irrelevant. Entscheidend ist, ob es sich bei der Verbreitung von Informationen im Internet um Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne handelt und welche Finanzierungsform (Steuer, Vorzugslast, Sonderabgabe) im verfassungsrechtlichen Sinne vorliegt.

(1) Im Ergebnis handelt es sich nicht um Rundfunk, wenn die Rundfunkanstalten ein Medium verwenden, um ihre Inhalte zu verbreiten, das weder dafür geschaffen worden ist noch dazu verwendet wird Rundfunk zu empfangen. Das Internet ist im Wesentlichen aus zwei Quellen entstanden: Militär und Wissenschaft. Das hatte nichts, aber auch gar nichts mit Rundfunkempfang zu tun. Lange Zeit war es schon technisch nicht möglich, Rundfunksendungen an Computern in annehmbarer Qualität zu empfangen; auch als die Rundfunkanstalten schon begonnen hatten ihre Sendungen in das Netz zu stellen. Computer werden tatsächlich auch sehr selten dazu benutzt, selbst wenn nun eine Wiedergabe möglich ist. Zum Teil ist die Nutzung betrieblicher Geräte für diese Zwecke sogar ausdrücklich untersagt. Dennoch sollen sie gebührenpflichtige Empfangsgeräte sein. Ein Gerät zur Informationsverarbeitung wird aber nicht dadurch zum Rundfunkempfangsgerät, dass Rundfunksendungen in das System ohne oder gegen den Willen der bisherigen Nutzer eingeschleust werden. Andernfalls könnten die Länder fast nach Belieben die Basis für ihre Zwangsabgaben zur Finanzierung ihrer Rundfunkanstalten ausweiten. Es ist daher viel zu kurz gedacht, wenn das Gericht maßgebend darauf abstellt, ob es sich um Rundfunk im Sinne des Rundfunkgebührenstaatsvertrages handelt.

Es ist aber auch zu bezweifeln, dass internetfähige Computer Rundfunkempfangsgeräte im Sinne des Rundfunkgebührenstaatsvertrages sind. Sie sind § 1 Abs. 1 Satz 1 wie folgt definiert: „Rundfunkempfangsgeräte im Sinne dieses Staatsvertrages sind technische Einrichtungen, die zur drahtlosen oder drahtgebundenen, nicht zeitversetzten Hör- oder Sichtbarmachung oder Aufzeichnung von Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) geeignet sind.“ Dabei ist der Rundfunkgebührenstaatsvertrag insoweit selbst nicht konsistent, da er die Erhebung der Abgabe längere Zeit ausgesetzt hatte und Sonderregelungen „neuartige Rundfunkempfangsgeräte (insbesondere Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben können)“ enthält. Er hat also ohne hinreichende Grundlage eine neue rechtliche Kategorie kreiert. Die technischen Unterschiede werden ignoriert.

Anders als beim herkömmlichen Rundfunkempfang, bei dem alle Rundfunkteilnehmer alle Programme gleichzeitig empfangen können, wird beim Internet jedes Datenpaket nacheinander individuell und auf verschiedenen Wegen an den betreffenden Empfänger gesendet. Zudem werden die Inhalte aus den Paketen mindestens so lange in einem Puffer gehalten, bis sich eine Ansammlung von Daten dekodieren lässt. Eine stockende Wiedergabe bei schwankender Datenrate oder Leitungsauslastung kann nur dadurch vermieden werden, dass regelmäßig deutlich gepuffert werden muss; meist mehrere Sekunden. Das führt zu einem Zeitversatz bei der Darstellung. Außerdem sind die Kosten für die Verbreitung der Rundfunksendungen bei herkömmlichem Rundfunk unabhängig von der Anzahl der Rundfunkteilnehmer. Dies ist bei einem Abruf über das Internet nicht der Fall. Das betrifft sowohl die Rechnerkapazität auf der Senderseite wie die Leitungskosten auf der Empfängerseite. Schließlich kann technisch nicht kontrolliert werden, welche Sendungen empfangen werden. Das ist aber anhand von logfiles im Internet leicht möglich.

(2) Die so genannte Rundfunkgebühr ist zudem schon in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung keine Gebühr im verfassungsrechtlichen Sinne, sondern eine Steuer. Sie wird voraussetzungslos erhoben und dient zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung „Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk“. Ein individualisierbarer Vorteil oder auch nur eine abgrenzbare Sonderleistung für den einzelnen Geräteinhaber, von dem sie erhoben werden, ist nicht mehr festzustellen. Die Abgabe knüpft nur an den Besitz einer Sache, des internetfähigen Computers, an, so wie die KFZ-Steuer, die aber auch dann keine Gebühr (oder Beitrag) für die Straßennutzung wäre, wenn der Gesetzgeber auf die Idee käme, sie so zu bezeichnen. Dabei ist das Automobil dazu geschaffen worden, auf Straßen zu fahren; Computer und das Internet aber nicht, um damit Rundfunk zu empfangen. Erst recht ist die neue Haushaltsabgabe, die an die Stelle der „Rundfunkgebühr“ treten soll, keine Vorzugslast, sondern eine Steuer. Die Auferlegung einer solchen Steuer ist aber aus verschiedenen Gründen verfassungswidrig.

Zum einen haben die Länder nicht die Kompetenz zur Erhebung einer solchen Steuer. Die Steuergesetzgebungskompetenz hat das Grundgesetz – anders als die Kompetenz zur Erhebung von nicht-steuerlichen Abgaben – fast ausschließlich dem Bund zugewiesen. Eine Kompetenz der Länder zur Erhebung einer Gerätesteuer oder einer Haushaltsabgabe ist nicht ersichtlich.

Hinzu kommt, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks über eine Zwangsabgabe nur insoweit zulässig ist, wie sie zur Gewährleistung einer Grundversorgung der Bevölkerung erforderlich ist. Inhalt und Umfang des Programms wecken erhebliche Zweifel, ob sie noch im Rahmen des Grundversorgungsauftrags liegen. Namentlich das kostenmäßig sehr geringe Gewicht wirklich informierender, bildender und kultureller Sendungen trägt dazu bei.

Schließlich enthält das bisherige System ebenso wie die geplante Haushaltsabgabe eine überflüssige und damit unverhältnismäßige Belastung der Zahlungspflichtigen dar. Die GEZ, die eine rechtlich unselbstständige Einrichtung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist, dringt nicht nur tief in die Privatsphäre der Bürger ein, sondern ist auch kostspielig. Bei einer Finanzierung der Rundfunkanstalten aus Steuermitteln (etwa einen Zuschlag zur Mehrwertsteuer) würden die Kosten dieser Bürokratie nicht anfallen.

Zwar hat das BVerfG die „Gebührenfinanzierung als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung“ bezeichnet (BVerfGE 90 S. 60 [90] = AfP 1994 S. 32, unter Berufung auf BVerfGE 73 S. 118 [158] = AfP 1986 S. 314; BVerfGE 87 S. 181 [199] = AfP 1992 S. 350; ebenso BVerwG, NJW 2006 S. 632 [634]), doch ist damit nicht eine bestimmte Finanzierungsart zwingend von Verfassung wegen vorgeschrieben (BVerfGE 74 S. 297 [342, 347]; 83 S. 238 [303 f.]; 87 S. 181 [198]= AfP 1992 S.350; BVerfGE 89 S. 144 [153]; deutlich BVerfG, AfP 2007 S. 457 = NVwZ 2007 S. 1287 [1290]. Die verfassungsrechtlich erforderliche Staatsfreiheit des Rundfunks kann auch bei einer Steuerfinanzierung gewahrt werden, wenn sie im Einzelnen entsprechend ausgestaltet ist.

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